Dès les premières années de la Révolution, de nombreux Français quittent clandestinement la France pour les pays d’Europe et d’Amérique, abandonnant leurs biens.

Même si leur nombre reste incertain (environ 150 000) ce groupe se caractérise par son hétérogénéité sociale et géographique et par les motifs de l’émigration au gré du contexte historique et de la législation en vigueur.

On distingue en effet deux vagues de départ. La première, antérieure à 1792, est essentiellement aristocratique et contre-révolutionnaire. Émigration volontaire, elle s’organise autour du Comte d’Artois, futur Charles X, avec la ferme intention de rétablir la Monarchie par les armes. L’Assemblée nationale en les considérant comme des traîtres à la Patrie, vote la loi du 8 avril 1792 sur la confiscation des biens de ceux qui étaient absents du territoire depuis le 1er juillet 1789, biens dont la vente est décidée en septembre de la même année. Une première liste officielle des émigrés est alors dressée.

La seconde vague, motivée par la Terreur, est, quant à elle, plus importante et forcée. Elle concerne toutes les classes sociales que ce soit la noblesse, le clergé, la bourgeoisie, les ouvriers ou les paysans. Outre le contexte de guerre, l’ampleur de ce mouvement trouve sa source dans le durcissement de la loi qui prévoit la déportation des prêtres réfractaires (décret du 26 août 1792), instaure le bannissement à perpétuité et la peine de mort en cas de retour sur le territoire (décret du 25 octobre 1792), sanctions rendues immédiates (décret intitulé « Contre les Émigrés » du 28 mars 1793) puis étendues aux parents des prévenus (« Loi des Suspects » du 17 septembre 1793).

La fin de la Terreur porte un coup d’arrêt à ce mouvement de masse pour amorcer une phase de retours progressifs amplifiée par une législation de moins en moins répressive. Ainsi, la circulaire du 30 pluviôse an IV [19 février 1796] oblige le Directoire exécutif à statuer définitivement sur les demandes de radiation des listes d’émigrés.

Cette politique d’apaisement est renforcée sous le Consulat. Elle répond à la volonté du Premier consul Bonaparte et de son ministre de la Police Joseph Fouché de mettre un terme aux divisions nées de la Révolution : après la signature du concordat de 1801 qui réconcilie l’État et l’Église et permet le retour des prêtres en exil, le senatus-consulte du 6 floréal de l'an X (26 avril 1802) décrète l’amnistie générale des émigrés. Cette décision sonne le retour en masse de ceux qui avaient pris la fuite sans pour autant leur garantir la restitution de leurs biens vendus devenus biens nationaux.

Il faut attendre le règne de Charles X pour régler cette épineuse question avec la « Loi du Milliard aux émigrés» du 23 mars 1825 qui prévoit que le montant de cette somme sera partagé entre les personnes lésées en guise d’indemnisation.

Les cotes F/7/4826 à F/7/5789/2 de la sous-série F/7 relative à la Police générale regroupent un ensemble de dossiers nominatifs des prévenus d’émigration requérant leur radiation de cette liste et la levée du séquestre pesant sur leurs biens devenus biens nationaux.

Cet ensemble de dossiers a été produit par l’entité administrative chargée, d’une part, de la constitution des listes des émigrés et, d’autre, part de l’instruction de leur demande de radiation et de restitution de biens confisqués.

Dans le contexte mouvementé de la Révolution, cette entité a évolué au gré des changements de gouvernements, des réorganisations administratives et des évolutions de la législation mais ses missions sont restées les mêmes :

Dès l’été 1791, des listes locales de personnes absentes de leur domicile sont dressées, conformément aux dispositions de la loi du 1er juillet 1791. Il s’agit des « Listes des absents » destinées à recenser les propriétaires fonciers en vue de confisquer leur patrimoine comme indemnités dues à la Nation.

Précisées et généralisées par les textes des 8 avril 1792, 28 mars 1793 et 25 juillet 1793, ces listes deviennent une arme non plus seulement contre les biens mais aussi contre les personnes sous la forme de « Listes des émigrés » : elles font partie du processus de mesures prises à leur encontre constituant tout à la fois la « mort civile » des personnes mentionnées et la confiscation de leurs biens.

La loi du 28 mars 1793 intitulée « Contre les émigrés » synthétise les dispositions antérieures et opère un durcissement de la législation souhaité par la Convention nationale. Ce texte définit précisément les conditions dans lesquelles une personne peut être prévenue d’émigration. En outre, une simple constatation d’absence à un moment déterminé suffit à y faire inscrire le nom d’une personne et la législation en la matière encourage la délation (loi du 14 février 1793). Le texte établit par ailleurs les peines sur la personne et les biens, complète les modalités de formation des listes des noms et des biens (établies conformément à la loi du 8 avril 1792 selon laquelle les biens des émigrés sont mis aux mains de la Nation) et fixe les modalités de réclamation contre les listes d’émigrés (délais, cas d’exception, modèle de certificat de résidence en annexe).

Établies dans les communes, les listes d’émigrés sont centralisées par le directoire de district sous huitaine, puis par l'administration du département où elles sont imprimées, publiées et affichées dans leur territoire de ressort. Elles sont enfin transmises à l’administration centrale en charge des émigrés (ministère de l’Intérieur, ministère des Contributions publiques, Commissaire régisseur des Biens nationaux et, à partir de 1793, ministères de la Justice et de la Guerre) et à tous les départements du territoire de la République. Ainsi, la première liste générale des émigrés de l’an II dresse l’état par ordre alphabétique des personnes réputées émigrées sur le territoire de la République tout en précisant leur lieu de résidence principale, les lieux dans lesquels elles possèdent des biens et la date de l’arrêté les portant sur la liste du département qui a constaté l’émigration. Ce premier état, complété et mis à jour jusqu’en l’an IX par cinq listes supplétives comprenant les personnes oubliées ou parties ultérieurement, n’a globalement que peu servi à l’établissement des séquestres. En effet, la plupart des confiscations ayant eu lieu avant les inscriptions, cette liste a surtout permis de les comptabiliser. Elle était par ailleurs un outil de référence pour les autorités locales en vue de délivrer des passeports, des certificats de résidence ou pour la gestion des successions.

La sous série F/7 comporte plusieurs articles correspondant à la première liste générale de l’an II sous l’intitulé « Liste dressée en exécution de l’article 16 de la loi du 28 mars et de l'article 1er du paragraphe 2 de la loi du 25 juillet 1793, première année de la République une et indivisible » (F/7/2533-F/7/2536, F/7/4825/1-F/7/4825/2).

Cependant cette liste est peu fiable et doit être utilisée avec prudence. En effet, compte tenu du grand nombre d’erreurs qu’il comporte, cet état ne renvoie pas systématiquement à un dossier de demande en radiation, une inscription ne débouchant pas forcement sur une procédure. En effet, cette première liste générale des émigrés fut constituée à partir des listes locales dressées conformément au décret du 15 avril 1793. Un simple constat d’absence permettant de faire inscrire une personne sur la liste des émigrés, nombre d’erreurs d'inscriptions furent commises par les autorités locales, d’autant plus compte tenu des négligences et des excès propres au contexte historique et aux difficultés d’application et d’interprétation de la loi.

Les prévenus invoquent pour leur défense un déplacement dans une résidence secondaire, une absence pour raison professionnelle ou médicale ou encore des erreurs liées à l’emploi d’homonymes ou à la fixation du domicile principal.

En raison du nombre important de personnes n’ayant effectivement pas émigré, l’inscription sur ces listes peut faire l’objet d’une réclamation dès mars 1793. Les dossiers sont alors instruits par les municipalités, transférés aux districts (ou cantons sous le Directoire) puis aux départements : le Bureau des émigrés du département est chargé de la centralisation et de la transmission des pièces ainsi que de l’instruction des demandes et le Directoire de département (ou Conseil général à partir de 1795 jusqu’au Consulat) statue en faveur de la radiation ou du maintien sur la liste. L’arrêté de radiation pris par l’exécutif départemental reste cependant provisoire jusqu’à l’obtention d’un avis définitif émanant de l’administration centrale. Pour cela, les éléments constitutifs du dossier sont envoyés à Paris pour y être examinés par l’administration compétente dépendant, selon la période, du ministère de l'Intérieur, du ministère de la Police générale ou du ministère de la Justice.

Sur la durée, on constate que les procédures évoluent peu : toute demande émane d’une saisine auprès des autorités locales pour contester l’inscription sur la liste et la mise sous scellés des biens en prouvant sa présence sur le territoire à un moment donné. Après avis provisoire des autorités locales, la décision est confirmée ou non par l’administration centrale et l’exécutif en place sur rapport du ministre, cette décision est rendue publique le mois suivant.

On observe une augmentation des demandes effectuées après la Terreur et une facilité croissante d’obtention des radiations. Le nombre de demandes varie alors en fonction de la définition légale de l’émigré, des possibilités de recours offertes par les autorités et de leur volonté de rétablir les personnes dans leurs droits.

L’Assemblée constituante oblige dans un premier temps tout Français absent du Royaume depuis le 1er juillet 1789 à rentrer en France dans un délai d’un mois. Ainsi, à l’exception de certaines catégories de personnes, ceux qui ne regagnent pas le territoire français sont réputés émigrés. Cette définition très large de l’émigration fait donc basculer une quantité importante de personnes dans l’illégalité.

Il en résulte la constitution à la hâte des premières listes recensant les propriétaires absents de leur domicile sans enquête préalable notamment concernant la fixation du domicile principal et sans tenir compte des mutations récentes de propriété.

Cependant, les séquestres établis sur les biens sont perçus comme une mesure conservatoire dite « Indemnités à la Nation des frais de Guerre » : le fisc se substitue alors aux propriétaires en leur absence pour assurer la gestion de leur domaine en attendant le retour des émigrés (décret du 9-12 février 1792 et décret d’application du 29 mars 1792).

L'Assemblée législative met en place un système de radiation provisoire révélant les efforts de l’administration pour réparer les fautes de la législation antérieure : les lois du 12 février 1792 et du 8 avril 1792 permettent à ceux rentrés depuis le 9 février ou dans un délai d’un mois d’être réintégrés dans leurs biens.

Sous la Convention nationale, les lois sur les émigrés prennent un tournant plus répressif puisqu’elles prononcent le bannissement à perpétuité de ceux qui ne sont pas rentrés sur le territoire français, le principal chef d'accusation étant l'abandon de la Patrie en péril. L'absence est assimilée à la désertion et doit être punie. Le décret du 28 mars 1793 donne une définition plus large de l’émigration, déclare la mort civile des personnes réputées émigrées et ordonne la continuation des listes. La loi entend également à lutter contre les tentatives de fraudes par la réforme du certificat de résidence.

Enfin, les personnes inscrites sur les listes disposent d’un mois pour formuler une réclamation contre les listes arrêtées par le Directoire de département. En revanche celles qui n’ont formulé aucun recours dans le délai imposé par la loi ne peuvent plus faire de réclamations.

Cependant, alors que la première liste générale est arrêtée par les ministres de la Justice, de l’Intérieur et des Contributions publiques, le décret du 5 brumaire an III [26 octobre 1794] réintègre provisoirement dans leurs propriétés les prévenus portés sur la liste dont les biens ont été séquestrés qui ont réclamé et justifié de leur résidence en temps utile et obtenu un arrêté favorable des administrations départementales. Ceux-ci sont tenus d’en informer leur commune et de rester sous surveillance (loi du 1er fructidor an 3 [18 août 1795]).

La loi offre également la possibilité aux ouvriers, laboureurs, non ex-nobles ou prêtre sortis du territoire depuis le 1er mai 1793 de revenir sur le territoire sans être inquiétés.

Ce changement d’attitude sous la Convention nationale traduit à la fois une réelle volonté de fermeté à l’égard de ceux qui sont partis et une volonté de réintégrer de plus en plus de personnes dans leurs droits et leurs biens après les abus de la Terreur.

Sous le Directoire, l’assouplissement de la législation contribue à faire revenir sur le territoire français nombre de personnes qui étaient parties. De même, le nouveau gouvernement œuvre dans le sens d’une meilleure régularité dans le traitement des demandes de radiations et cette volonté se traduit notamment par le transfert de compétences en matière d’émigration du ministère de l’Intérieur au ministère de la Police générale qui, tel que le conçoit Joseph FOUCHÉ, est d’abord un ministère chargé des affaires de sûreté et de la surveillance des ennemis de la République.

La réorganisation des bureaux et la mise en place des procédures administratives a donc pour objectif principal de statuer définitivement sur les demandes en cours. Cette volonté est concrétisée par l’arrêté du 1er ventôse an V [19 février 1797] qui ordonne la publication de nouvelles listes par les administrations départementales et la clôture des demandes.

Ce dispositif est complété par l’arrêté du 26 fructidor de l’an V [12 septembre 1797] qui crée un « Bulletin des demandes de radiation » : le premier de chaque mois, le ministère de la Police générale imprime un état des individus réclamant leur radiation puis procède à l’examen des pièces avec rédaction d’un rapport tendant à la suppression de leur nom. Ce bulletin est ensuite affiché dans les municipalités. Par souci de visibilité, un second arrêté ordonne la publication d’un recueil alphabétique des individus rayés de la liste.

Enfin, en vue d’accélérer le rythme des radiations, l’arrêté du 17 messidor an VII [5 juillet 1799] met en place un ordre de radiation définissant cinq classes de personnes à radier des listes, la première classe, celle des « Défenseurs de la Patrie inscrits », étant constituée des demandeurs prioritaires.

Sous le Consulat, La politique d’apaisement engagée se poursuit et répond à la volonté du Consul Bonaparte de rallier au nouveau régime les anciens révolutionnaires modérés ainsi que la noblesse. Dès 1800, une série de textes est promulguée visant à faire revenir sur le territoire français ces catégories de personnes ainsi que la main d’œuvre dont le pays a besoin. Deux textes sont particulièrement importants :

Pour accélérer le rythme des radiations une nouvelle procédure est mise en place à partir de l'an VIII. Pour cela, la nouvelle Liste générale des émigrés de référence et la liste de toutes les radiations prononcées sont réimprimées par le département de la Police pour être distribuées au ministère de la Justice et au Conseil d’État. Le ministère de la Justice fait quant à lui imprimer une liste des personnes condamnées par le Tribunal révolutionnaire et une autre des personnes radiées par les six commissions de la division des émigrés avec remise de chacun des états au département de la Police et au Conseil d’État. Ces listes sont reprises et collationnées, nom par nom, par neuf personnes désignées au sein de chaque institution. L’ensemble est remis à plat par un jeu de confrontation des différentes listes et des décisions arrêtées effectué par les secrétaires généraux de chaque entité. Enfin, un arrêté particulier de radiation signé par le ministre de la Police est envoyé à chaque personne dont le nom a été éliminé.

La loi définit par ailleurs des conditions et des garanties pour les personnes radiées. Elle les réintègre dans leur droit et si possible dans leurs biens à condition de prêter serment d’allégeance à la Constitution avant obtention de l’arrêté de radiation. De même, elle impose aux amnistiés une « surveillance du gouvernement pendant la durée de la guerre et un an après la paix générale ».

Ce texte révèle une réelle volonté d’apaisement et de réconciliation par la « liquidation » de ce qui touche à la question de l'émigré dans un contexte de paix intérieur et de naissance d’un nouveau régime. Le point d’orgue de cette tendance est incarné par le senatus-consulte du 6 floréal an IX [26 avril 1801] qui complète un peu plus l’œuvre de pacification du Consulat en accordant l’amnistie générale à toute personne maintenue sur la liste pourvu que cette dernière revienne sur le territoire français avant le 1er vendémiaire de l’an XI [23 septembre 1802], se présente aux autorités locales et prête serment de fidélité à la Constitution. Celles présentes sur le territoire doivent également prouver leur allégeance devant le préfet après quoi elles reçoivent un certificat d’amnistie délivré par le ministre de la Justice. Par ailleurs, les émigrés radiés, éliminés ou amnistiés sont soumis à surveillance pour une durée de dix ans avec si nécessaire la mise en place de mesures d’éloignement de leur domicile. Enfin, les personnes qui ne se conforment pas à la loi sont quant à elles définitivement maintenues sur les listes.

Concernant les biens « encore dans les mains de la Nation », la loi précise que ces derniers seront restitués à l’exception des forêts et des immeubles affectés à un service public (loi du 2 nivôse an IV [23 décembre 1795]), quant à ceux achetés comme biens nationaux, leurs acquéreurs comme leurs successeurs restent propriétaires sans être inquiétés.

On peut souligner que la législation en matière d’émigrés est pesante, complexe et difficile à mettre en œuvre d’autant qu’elle résulte d’une situation de crise. Entre 1793 et 1815, une cinquantaine de lois ont été promulguées. Les difficultés d’application et d’interprétation de la législation sont perceptibles dans les dossiers, que ce soit dans les demandes de radiation ou dans la correspondance administrative (dossiers "Administration générale" de cet inventaire, articles F/7/3329, F/1a/1 et AF/III/30). On peut à ce titre distinguer quelques thèmes récurrents :

- le rythme de promulgation des lois successivement votées par des instances différentes voire « ennemies » qui rend les procédures en cours invalides, les dossiers incomplets et donne lieu à une application peu uniforme de la loi ;

- la centralisation des pièces au sein des ministères, le jeu de navettes entre les différentes administrations occasionnent la perte de documents ou l’invalidité des procédures en cours en raison de l’expiration des délais imposés par la législation ;

- les erreurs commises par les autorités lors des constats d’absence ;

- la difficulté pour les prévenus à prouver leur présence sur le territoire et à fournir des pièces justificatives validées par les autorités (certificats non conformes, suspicion d’usage de faux, fausses signatures, etc.) ;

- les dossiers révèlent des situations complexes notamment dans le cas de divorces, de personnes mineures ou de successions et soulèvent la question de la responsabilité collective de la famille de l'émigré ;

- l'instabilité des administrations en raison des régulières réorganisations de services, des changements de procédures, du renouvellement incessant du personnel souvent en déficit en raison des purges administratives de la Terreur. Ces aléas ont par ailleurs occasionné des transferts de dossiers dont le traitement est interrompu ainsi que leur perte ;

- la complexité des procédures et notamment l’intervention de plusieurs administrations dans le processus de demande de radiation donnant parfois des avis contradictoires. Dans ce cas de figure, la loi prescrit de reprendre l’instruction du dossier ;

- Concernant les commissions du ministère de la Justice, l’obligation pour les commis de statuer sur des questions complexes sans avoir tous les éléments indispensables à la prise de décision semble être un véritable problème. Cette difficulté mais aussi l’aspect arbitraire de la procédure, le manque d’indépendance de ces instances, la lenteur des prises de décisions sont évoqués dans deux témoignages d’anciens membres de ces commissions, celui de Marc-Étienne de DEVILLIERS du TERRAGE (« Au Public, sur la lettre des consuls au ministre de la Justice, du 29 messidor, relative à la commission chargée de l’examen des réclamations des individus inscrits sur la liste des émigrés ; par le citoyen , ex-membre du premier bureau de cette commission. 7 thermidor en 8 » sous la cote BB/34/23) et celui de Jacques Henri LA SALLE ( « Sur la commission des émigrés par J.Henri LA SALLE » disponible sur Gallica).

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